mardi 5 janvier 2010

Proposition pour recycler la taxe carbone en juillet 2010



(Les taxes sont des instruments de politique publique. Elles  sont avant tout la création des hommes. et de la société.  La photographie est celle de Raymond Lauré, présenté souvent comme l'inventeur de la TVA en 1954,  le premier impôt moderne lié à la consommation)

Tout d'abord quelques mots pour souhaiter une bonne année à tous les lecteurs de ce blog qui sont de plus en plus nombreux et que je remercie.

Le 29 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a censuré un des dispositifs phares de la loi de finances 2010: la taxe carbone.

L'air que nous respirons contient 30% de C02 de plus qu'au XIX ème siècle. C'est un fait et il est du  en grande partie à la consommation des énergies fossiles par l'humanité .  Le CO2 réchauffe l'atmosphère, c'est un fait également.  La lutte contre le réchauffement climatique conduit donc à  réduire les émissions de gaz à effet de serre liées à l'activité humaine et en particulier des émissions de CO2. Deux dispositifs ont été mis en place. L'un, européen incitatif pour les industriels, l'autre français et répressif.

Le dispositif incitatif est le système des quotas de CO2. L'idée est que pour amener les industriels à réduire leurs émissions de CO2, on leur donne des droits de polluer. Ces droits font  alors partie du patrimoine des entreprises. Elles peuvent les échanger ou les vendre. Ainsi, intégré à  leur patrimoine , les entreprises auront naturellement tendance à gérer ces droits de la manière la plus efficace c'est-à-dire à limiter leur consommation de CO2 pour se préserver la capacité de céder à d'autres entreprises les droits de polluer excédentaires. C'est la logique libérale basée sur l'intégration du concept de pollution à la notion de propriété privée.

Ainsi,  les entreprises qui ont des installations qui émettent une grande quantité de CO2 ,se sont vu attribué un certain nombre de droit de polluer tels que déterminés dans le cadre d'un Plan National d'affectation des Quotas. Tous les ans, au mois d'avril, les entreprises doivent déclarer leurs émissions de CO2 et s'il s'avère que les quotas sont dépassés, alors il faut acheter sur le marché un nombre de droit de polluer suffisant pour compenser le déficit. A l'inverse en cas d'excédent, l'entreprise a le choix entre vendre les quotas ou les conserver afin de se ménager des possibilités de production plus importante dans l'avenir. A l'heure actuelle, les quotas attribués concernent la période 2008-2012. A compter de la fin 2012, les quotas excédentaires qui ont été attribués gratuitement vont tomber en non valeur.



Distribués généreusement à l'origine, et compte tenu du ralentissement économique, particulièrement marqué dans les secteurs objets de la directive, les quotas n'ont  pour le moment qu'une faible influence sur la politique des entreprises industrielles, leur valeur étant très faible.  Le marché d'échange des quotas, organisé en France par la caisse des dépôts n'est pas vraiment actif. Seul le marché des futures sur les quotas a fait l'objet d'un intérêt de certains financiers, intérêt bien relatif compte tenu de l'effondrement des cours depuis 2005...Surtout, il faut bien voir que les secteurs visés dans le cadre de la directive correspondent à des industries lourdes : pour les décideurs économiques, le dispositif  est peu  contraignant puisque de toutes façons  leurs industries sont dans la mesure du possible délocalisées dans les pays émergents (cf. arcelor-mittal, ciment).

A partir de 2013, le système couvrira plus d'industries et les droits ne seront plus attribués gratuitement, aux entreprises ils deviendront (progressivement) payants (c'est le système SCEQE) Ceci explique que dans son analyse du dispositif des quotas, le conseil constitutionnel énonce que les "quotas sont actuellement attribués à titre gratuit et que le régime des quotas payants n'entrera en vigueur qu'en 2013 et ce, progressivement jusqu'en 2027".

Notons d'une part, qu'il s'agit d'un système européen dans lequel il appartient à chaque État membre d'allouer les quotas à ses entreprises comme il l'entend d'où il en résulte des risques de distorsion de concurrence ( en Allemagne par exemple 5 producteurs d'électricité se partagent 50% des quotas) et  surtout que le système  est loin d'être égalitaire: tous les industriels ne sont pas logés à la même enseigne. Certains secteurs, pourtant particulièrement émetteurs de CO2 sont exclus du dispositif: il s'agit  en particulier de  l'agriculture et du transport (de personnes comme de marchandises).

Ce que la loi française voulait mettre en place à travers la taxe carbone, c'est une autre approche. A la logique patrimoniale du dispositif de quotas de C02, il 'agissait d'adjoindre la logique fiscale. Utiliser les ressources de la fiscalité pour inciter les personnes à limiter leur consommation de CO2 en taxant les activités qui y sont liées.Le dispositif mis en place était assez simple à comprendre, il s'agissait ni plus ni moins de taxer les carburants et combustibles.

Disons le tout net, le dispositif mis en œuvre était  simple au point d'être simpliste.

D'abord, l'idée d'une taxation en amont, c'est à dire en fonction d'une évaluation du carbone lié au produit: a été très vite rejetée : c'est trop compliqué (tiens donc c'est plus compliqué que d'estimer les coûts de liés au stockage pendant des milliers d'années de déchets électriques?). Restait donc à taxer en aval le contenu carboné des produits et services rendus, c'est-à-dire de taxer directement les combustibles qu'ils soient nécessaire à la fabrication du produit, utilisés dans le cadre du processus de création de produit ou encore utilisés par le consommateur final.

Cette méthode conduit donc à taxer directement les consommateurs  de combustibles :
- les particuliers qui se chauffent l'hiver, qui ont une automobile pour aller au travail ou partir en vacances
- les entreprises  utilisatrices de combustibles pour réaliser leurs produits ou services (qui répercutent le coût de la taxe sur le consommateur évidemment).
 
Il est probable que le texte n'aurait pas subi la censure du conseil constitutionnel sur le seul fondement qu'en instituant une taxe d'aval sur les carburants, le législateur rendait le dispositif peu lisible pour le consommateur et ne répondait pas à l'objectif de limitation de la production de CO2.

Le Conseil constitutionnel cite  la charte de l'environnement aux termes de laquelle "toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi"..Il nous dit que dans ce cadre, la mise en place d'une taxe carbone est bien cohérente avec les normes constitutionnelles....

Mais ce que le Conseil met en avant, c'est qu'en instituant une taxe sur le carburant, le législateur a été obligé de faire apparaître un certain nombre de régimes dérogatoires:

- Pour éviter de faire peser des charges sur des secteurs économiques qui, en raison de la concurrence internationale ne peuvent pas répercuter la taxe sur le prix de vente des produits;
-  Pour éviter que la répercussion de la taxe sur les prix de vente entraîne une augmentation de certains produits nécessaires, tels les produits agricoles (les agriculteurs se font rembourser les trois quart de la taxe sur le fioul et sont taxés à taux réduits pour le reste) ou les frais de transports de marchandises et que la taxe pèse de manière trop importante sur le pouvoir d'achat;
- Pour limiter l'impact de la taxe sur les ménages( crédit d'impôt)


Ici encore, le conseil constitutionnel ne dit pas qu'instituer un  ou plusieurs régimes dérogatoires revient à établir une inégalité des citoyens devant les charges fiscales et est en tant que tel contraire à la constitution. Ce qu'il dit c'est qu'il est légitime que des dérogations soient mises en place mais qu'il faut contrôler si ces dernières sont justifiées par un intérêt général et permettent concrètement d'atteindre l'objectif visé par la loi.

Or,ce que dit le conseil c'est qu'en éliminant les secteurs industriels qui sont soumis au système des quotas (attribués gratuitement aux entreprises), 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, seront totalement exonérées de contribution carbone. Il en résulte que selon le conseil constitutionnel que les dispositions sont contraires à l'objectif visé par la loi, à savoir inciter la  réduction de la consommation de CO2 ce dont il résulte que l'inégalité des citoyens devant les charges publiques édictés par le texte n'est pas justifiée.

L'analyse du conseil est principalement fondée sur une appréciation économique des dispositions légales par rapport aux objectifs mis en avant par le législateur. En gros, le conseil constitutionnel dit que c'est se moquer du monde que de faire une taxe écologique qui oublie les plus gros consommateurs de CO2. Pour autant, le but d'un impôt est avant tout de faire rentrer des recettes dans le budget de l'État pour équilibrer les comptes de l'Etat.  Pour ce qui est de l'effet incitatif comportemental d'une taxe, c'est peut être un objectif, mais l'objectif est certainement secondaire, faute d'outil permettant d'en apprécier concrètement la portée.  Est-ce qu'il appartient au conseil constitutionnel de vérifier l'efficacité d'un impôt par rapport à un objectif comportemental?

Dans ce cas, ça va être la fête chez les marchands de tabac (dont on nous dit qu'il est  taxé pour protéger la santé de nos concitoyens mais....mêmes les économistes n'arrivent pas à évaluer l'impact de la hausse de la taxe sur les habitudes de consommation) et un requiem va être donné pour les entrepreneurs, qui bénéficient de larges exonérations de droits de successions et d'ISF et d'impôt de plus-value, alors que l'effet est plutôt de privilégier une société de rentiers plutôt que d'alléger la fiscalité qui pèse sur l'entreprise (cf. étude sur l'évolution des inégalités en France).

Bref avec un contrôle de proportionnalité de la part du conseil constitutionnel et une  réforme constitutionnelle qui permet aux contribuables d'invoquer le caractère anticonstitutionnel d'une taxe devant les juridictions. Les fiscalistes ont des beaux jours devant eux....mais pas le budget de l'État....
 

Que faire pour la taxe carbone?

Le mieux, ce serait de s'apercevoir (enfin) que c'est l'assiette de la taxe qui ne va pas. Si on veut vraiment se servir de la fiscalité afin d'inciter les citoyens à avoir une conduite "vertueuse' en terme de CO2, il faut que le citoyen soit capable d'estimer l'impact monétaire de son choix (déjà que c'est pas flagrant pour les cigarettes!). Noyé dans les charges d'une entreprise, la taxe carbone ne sera qu'une TIPP améliorée, dont il n'est pas déraisonnable de penser qu'elle aura des effets en terme de délocalisation sur les entreprises industrielles qui y sont soumises.

En d'autres termes, le débat s'est centré sur la question de la taxation en amont (taxe sur les produits pétroliers) ou en aval (taxe sur le produit vendu), alors qu'il fallait résonner globalement en fonction du cycle de production, de la même manière que l'avait fait Lauré pour la TVA en 1954. C'est vrai que c'est plus compliqué car cela suppose de pouvoir estimer avec précision le coût carbone de chaque produit et service rendu à chaque moment du cycle. Mais, ce que l'Europe réussi à faire pour les entreprises les plus polluantes, pourquoi ne pas le faire en France pour tous? Est-il vraiment impossible  pour la France, de créer un système, à l'instar de la TVA, qui permet la traçabilité, en terme de carbone d'un produit acheté?

En outre, en tenant compte de la composition carbonée des produits d'importation, la  taxe permet d'organiser une mondialisation sur la base des engagements environnementaux pris par l'État français et limite la possibilité pour les entreprises industrielles de développer leurs industries de production là où l'énergie est pas chère si (et seulement si) elle est polluante.

Taxer le produit selon son contenu carboné conduit à développer la connaissance des entreprises  des gouvernements et des particuliers sur les réels facteurs d'émission du carbone. Elle permet  de répercuter quasi-immédiatement les progrès scientifiques d'optimisation énergétique dans le domaine fiscal.

Au lieu de ça, il est probable que le gouvernement (euh je veux dire le législateur...), choisisse  la solution de facilité (que le conseil constitutionnel lui glisse à l'oreille, en relevant dans un obiter, (un obiter, c'est un mot latin, ça désigne un truc que dit un juge qui n'est pas directement lié à la question posée mais qui n'est pas là , dans une décision de justice par hasard) que dans le dispositif actuel plus de 50% des émissions hors carburant sont exonérées).... En soumettant  le entreprises industrielles actuellement soumises aux quotas  de CO2 également à la taxe carbone, du moins jusqu'en 2013, on passe le cap des 50%.

C'est en tout cas ce que nous disent les premières réactions suite à l'annulation de la taxe carbone  (Christine Lagarde).

C'est dommage de ne pas profiter de la censure du texte pour revoir le texte et changer l'assiette de la taxe.

Espérons qu'avant d'envisager la délocalisation la plus complète possible des activités industrielles, l'extension de la taxe carbone aux principaux sites industriels pollueurs  français entraine une prise de conscience des décideurs et le développement, comme aux USA des nouveaux métiers de l'industrie verte : mise en place d'audits environnementaux et solutions spécifiques d'optimisation des coûts énergétiques en terme de carbone afin répondre à l'objectif de limitation de la production de CO2.



Stanislas LHERITIER, avocat à Paris, spécialiste en droit fiscal
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