mardi 19 octobre 2010

quelle sera l'influence de la charte des droits fondamentaux de l'union européenne?



La Charte des droits fondamentaux sert-elle à quelque chose? C'est avec cette question que je me suis rendu aujourd'hui à un colloque au Conseil d'Etat sur les interférences entre les sources du droit européen. Ce billet n'est assurément pas le résumé de ce colloque mais quelques petites réflexions.

On sait qu'en Europe, il existe deux grands textes qui instituent chacun un ordre de juridiction. Le premier texte institue un ordre économique, c'est le traité de l'Union Européenne: il s'agit de faire un grand marché unique dans lesquels les entreprises peuvent se concurrencer. L'autre est politique, il s'agit de garantir le respect des droits fondamentaux à tous les ressortissants européens. Pour assurer le respect de ces deux textes et surtout pour faire en sorte que ces textes soient interprétés de la même manière partout dans  l'Union Européenne, deux juridictions existent, elles coiffent les hierarchies nationales.  La première, c'est la CJUE (Cour de Justice de l'Union Européenne), la seconde c'est la CEDH (La Cour Européenne des Droits de l'homme). Au départ, ces deux corps de règles étaient bien séparés. La coexistence ne posait pas de difficultés. Mais, au fur et à mesure de la Construction de l'Union Européenne, il est apparu qu'un certain nombre de textes à vocation économique avaient également pour objet ou pour effet de garantir des droits fondamentaux. Il s'agit par exemple d'assurer l'égalité entre les hommes et les femmes dans le travail (directive). Cette interaction devient totalement évidente lorsque l'on envisage la politique de sécurité commune: par exemple,  les règles qui permettent d'harmoniser le droit d'asile en Europe institués par le réglement de Dublin II sont nécessairement t liées aux droits fondamentaux.  

La charte de l'Union marque la convergence entre ces deux textes. Depuis le traité de Lisbonne, ce texte n'est pas seulement une déclaration de principe. Il fait partie du droit positif (juillet 2009).  Il a vocation à rappeler les droits fondamentaux que l'Union Européenne garanti à ses ressortissants. Mais, il ne faut pas croire que le texte est fondamentalement novateur. Les droits garantis sont largement repris de la Convention Européenne des Droits de l'Homme.

- En ce qui concerne les droits civils, la Charte reprend mot pour mot les termes de la CEDH. Les limitations de la convention sont les mêmes. Seule la rédaction est différente.

- Droits politiques: rien de neuf non plus: il s'agit de reprendre les droits de la CEDH.

- Le coté le plus novateur est celui des droits économiques et sociaux: il n'y avait rien dans la CEDH. C'était l'un des enjeu de la Charte. Ils sont dans la Charte mais avec plusieurs bémols. D'abord, il s'agit d'une "codification" à droit constant: les droits protégés proviennent d'autres textes (directives etc…). De plus, ces droits ne sont pas susceptibles d'être invoqués en justice.

Par ailleurs et surtout, l'Article 52.3 de la Charte stipule que si la Charte reprend la convention, alors elle a la même portée que la convention. Donc le principe est clair: à texte identique, la jurisprudence doit être identique.

Bien qu'en grande partie identique, il faut toutefois remarquer que la Charte a  un certain intérêt lorsque les textes ne sont pas totalement identiques, pour la Cour de Strasbourg la divergence des textes peut expliquer une amélioration de la protection des droits fondamentaux.

Par exemple, en juillet 2002, la Cour Européenne des Droit de l'homme s'est prononcée dans une affaire de reconnaissance juridique du changement de sexe des transsexuels. Pour assurer cette reconnaissance, la Cour s'est appuyée sur la notion de droit au mariage. On sait que la Convention Européenne des Droits de l'homme limite ce droit à l'homme avec la femme, de sorte que les unions homosexuelles ne peuvent pas revendiquer ce droit. Avec la charte et dans cette affaire, la Cour a pu aller plus loin puisque le texte de la Charte ne limite pas le droit au mariage à des personnes de sexe différent. Ainsi, dès 2002, alors même que la Charte n'avait pas de valeur en droit positif, la Cour des droits de l'homme interprétait la Convention au regard de la Charte afin d'augmenter la protection accordée au justiciable.

De même, en ce qui concerne le droit au procès équitable: la charte va plus loin que la Convention Européenne des droits de l'homme. On l'a vu dans un arrêt récent, Scopolla v. Italie que la Charte permet d'augmenter le niveau de protection assuré par la Convention. Dans cet arrêt, la Cour dit qu'il faut lire l'article 7 de la convention comme imposant au juge pénal d'appliquer une loi pénale plus douce même quand celle-ci intervient après la commission de l'infraction mais avant le jugement.

Dans l'arrêt Neuflinger du 6 juillet 2010, il s'agissait d'une affaire d'enlèvement d'enfant international: on reprochait à la Suisse d'avoir ordonné le retour d'enfants enlevés en Israël alors que tel n'était pas l'intérêt des enfants. Pour prendre sa décision, La Cour de Strasbourg s'appuie sur l'article 24 de la Charte qui pose le principe du respect des droit de l'enfant: l'intérêt de l'enfant doit être la préoccupation primordiale dans ce genre de litige.

Au-delà de l'identité ou non entre les droits protégés par le Charte et la Convention Européenne des droits de l'homme, l'enjeu du débat, c'est de savoir comment ces deux ordres de juridiction vont s'organiser. Les interactions seront nécessairement de plus en plus importantes au fur et à mesure du développement du droit communautaire.

Comment coordonner ces deux ordres de juridictions? Faut-il que le droit de l'Union Européenne soit subordonné à la Convention Européenne des droits de l'homme et à l'organe de juridiction qui en assure le contrôle c'est-à-dire la Cour Européenne des Droits de l'homme? Ce sera vraisemblablement le cas si l'union européenne adhère à la Convention.

Il ne faut pas croire qu'il s'agit là d'un débat purement conceptuel et théorique. La hiérarchisation des ordres de juridiction a des implications pratiques.

Dans un contentieux soumis à la Cour de Strasbourg, il est question d'un afghan  qui  fuit son pays en passant par la Grèce. Il est arrêté en Grèce où il ne fait pas demande d'asile. A sa sortie de détention en Grèce, il part en Belgique où il fait une demande d'asile. Mais la Belgique le renvoi en Grèce en application du règlement Dublin II. En effet, ce règlement de l'Union Européenne prévoit que lorsqu'une personne est arrivée dans un Etat de l'Union, c'est le premier Etat qui a le droit de statuer sur la demande d'asile. Mais il prévoit aussi une clause de "souveraineté" qui permet à un Etat lorsqu'il le souhaite de déroger à cette régle de compétence. Renvoyé en Grèce, il est d'abord détenu puis relâché mais livré à l'abandon, sans aucun secours et sans aucune protection. L'afghan intente un procès devant la Cour européenne des Droits de l'homme: il reproche à la Belgique d'avoir appliqué la règle de Dublin II alors même qu'il n'a pas été traité d'une manière conforme aux droits assurés par la Convention Européenne des Droits de l'homme.

Assurément, ce contentieux vise l'application du droit de l'Union Européenne. C'est à cause du règlement de Dublin II que l'afghan a été renvoyé en Grèce. Dans ce procès l'Union Européenne n'a pas eu son mot à dire.  Certes, c'est la capacité de la grece à assurer le respect du droit qui est remise en cause:  ce probléme relève de la Convention Européenne des Droits de l'Homme ou de l'application du réglement de l'Union Dublin II? Ainsi, sur cet exemple, on voit que le contentieux aurait pu relever des juridictions de l'Union puisqu'il s'agit d'un problème d'application du droit communautaire. L'adhésion permettra à l'Union d'avoir son mot à dire. Mais, en attendant, face à ce dualisme de juridictions, les praticiens risquent bien de pâtir de "ce dialogue des juridictions".  Les magistrats ont un peu tendance à oublier que c'est toujours in fine le justiciables qui paye les circonvolutions de la justice. Pour preuve, si l'on regarde les condamnations prononcées par la CJCE, le montant de dommages-intérêts -préjudice moral compris- alloués et bien souvent inférieur aux factures acquittés par le justiciable pour que sa dépense soit assurée...

Bien sûr les choses seraient tellement plus simples pour le fonctionnement de la justice et pour le justiciable si l'Europe était fédérale avec une hiérarchie des normes à la "Kelsen" mais malheureusement ce n'est pas la voie retenue.
 
Stanislas Lhéritier

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